尽管有古希腊罗马的思想背景，但近代欧洲法学研究传统的直接来源是中世纪，它得以开展的关键前提是优士丁尼法典在12世纪欧洲的重新发现。
新中国成立之后， 在计划经济体制下， 由于严格的户籍制度和独特的单位制度， 限制了人口在城乡之间、地区之间、单位之间的随意流动， 而且强调阶级斗争和思想改造的政治运动， 以及群众路线上形成的群防群治， 构建起来一个以单位治理为重点的颇为有效的治安模式。周雪光：《行政发包制与帝国逻辑--周黎安〈行政发包制〉读后感》， 载《社会》2014年第6期。
参见赵炜：《公安机关体制改革论纲》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2014年第6期。参见王基锋：《公安管理体制改革的若干探讨》， 载《公安研究》2009年第1期。再次， 从理论上讲， 政府享有某一领域的事权， 就同时应该配备相应的财权和财力， 以财权、财力保证事权的实施。还有一种解释认为， 这是职责同构， 在政府间关系中， 不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。一、引言 公安管理体制， 简称公安体制， 涉及公安机关机构设置、组织领导制度和工作运行机制、管理权限划分等内容， 1基本内涵是警察权在公安组织之间的制度化配置而形成的稳定关系， 包括公安机关上下级之间的指挥隶属关系， 以及公安机关之间因分工而形成的协作配合关系。
新中国成立之后， 只用了约一年的时间， 就在全国建立起统一的人民公安体制。当统治风险增大 (如政治危机、社会危机、地方政府行为偏离失控等情形) ， 执政者的选择倾向于集权， 即扩大、强化自上而下的正式权威， 以便压缩、限制地方政府的剩余控制权。[25]赵炜：《公安机关体制改革论纲》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2014年第6期。
而地方政府治理权的增强， 又常常表现为各行其是， 偏离失控， 对权威体制的中央核心产生威胁。[34]"Whatever may be the theoretic advantages of such a system of unified control， it lacks the stimulus of local criticism and does not respond readily to the needs of the population it protects."Edward Troup， "Police Administration， Local and National"， Police Journal Vol.1， No.6 (1928) . [35]金伯中：《进一步明晰公安机关中央事权和地方事权》， 载《人民公安》2013年第5期。在中央集权的体制下， 在建设统一警察制度的驱动之下， 公安机关作为维护社会秩序、保障国内安宁的准纪律部队， 在实际运作中有着纵向上不断统一行动、加强领导的趋向， 条的关系变得愈发重要和清晰， 块的关系即便重要， 也退居其次。但是， 以块为主在实际运行中又存在过度干预与能力不足的问题。
43赵炜甚至建议， 中央条管的力度正在不断加大， 不宜再使用‘条块结合、以块为主的提法， 只提‘统一领导、分级管理比较适宜。[36]参见朱丘祥：《从行政分权到法律分权--转型时期调整垂直管理机关与地方政府关系的法治对策研究》， 中国政法大学出版社2013年版， 第43页。
一种解释认为， 这是与公安机关相当部分事权属于央地共同事权之故。因此， 必须引入中央编制与地方编制。[38]赵炜：《公安机关体制改革论纲》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2014年第6期。权威体制的核心是一统的政策部署， 一刀切是其制度逻辑所致。
地方政府在实际的权力运作过程中， 有意消解权力的分立和制衡排斥横向制约， 强化了地区权力的一元化。《人民警察法》第7条至第17条规定的公安机关权限， 也没有区分行使主体， 不存在中央或地方公安机关的专属权力。[29]黄韬：《中央与地方事权分配机制--历史、现状及法治化路径》， 格致出版社、上海人民出版社2015年版， 第17页。[20]曹正汉、薛斌锋、周杰：《中国地方分权的政治约束--基于地铁项目审批制度的论证》， 载《社会学研究》2014年第3期。
当前， 条块体制运行中产生的问题， 从很大程度上看， 是源自警察权在中央与地方之间划分不清。44 这种趋势也可以从行政发包制理论获得解释。
职权的划分不是以分工式为主， 而是以总量分割式为主。除外交、国防等少数专属中央的权限外， 法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的， 地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。
否则， 在地方治安压力之下， 为快速解决警务人员不足， 只能在正式制度之外采取非正式的方式， 也就是在警察之外引入辅警。进入专题： 警察权划 条块体制 。[18]尤小文：《直面公安体制改革四大问题》， 载《人民公安》2003年第21期。[39]参见陈占旭：《关于深化公安管理体制改革的思考》， 载《公安研究》2003年第7期。[14]赵炜建议， 领导班子的人员都必须跨区域或跨部门交流。再如， 近年来， 车管所频发腐败窝案， 公安部、省公安厅便倾向于收权， 降低统治风险
在经济学上，行政规制（regulation）又称为政府规制或政府管制，是以矫正和改善市场机制内在问题为目的，政府干预市场主体活动的行为。然而，区域行政不以具体行政行为和外部行政相对人为核心要素，主要体现的是区域政府间的内部行政关系。
在区域行政过程中这种特征表现得尤为突出。当前行政法学界对区域行政的研究，主要以传统行政法为参照系，将区域行政规划、区域行政协议等作为一种结果式的静态行政行为来加以考察，并侧重于对这些行为机制的主体、性质、效力等要素进行法解释学与立法论层面的分析。
注释: ［1］金太军. 从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析.中国社会科学,2007,(6).［2］叶必丰. 区域经济一体化的法律治理. 中国社会科学,2012,(8). ［3］陈爱娥. 行政法学的方法——传统行政法释义学的续造. 行政法论丛,2014. ［4］李煜兴. 区域行政法初论. 行政法学研究,2009,(4). ［5］哈特穆特•毛雷尔. 行政法总论. 高家伟译. 北京: 法律出版社,2000. ［6］城仲模. 行政法之基础理论. 台北: 三民书局,1999. ［7］马丁•洛克林. 公法与政治理论. 郑戈译. 北京: 商务印书馆,2002. ［8］ P. 诺内特，P. 塞尔兹尼克. 转变中的法律与社会——迈向回应型法. 张志铬译. 北京: 中国政法大 学出版社,2004. ［9］朱芒. 中国行政法的体系化困境及其突破方向. 清华法学,2015,(1). ［10］王名扬. 美国行政法. 北京: 中国法制出版社,1995. ［11］罗豪才, 宋功德. 认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践. 中国法学,2006,(2). ［12］石佑启. 区域合作与软法治理. 学术研究,2011,(6). ［13］伯纳德•施瓦茨. 行政法. 徐炳译. 北京: 群众出版社,1986. ［14］罗豪才. 现代行政法制的发展趋势. 北京: 法律出版社,2003. ［15］翁岳生. 行政法: 上册. 北京: 中国法制出版社,2002. ［16］施密特•阿斯曼. 秩序理念下的行政法体系建构. 林明锵译. 北京: 北京大学出版社,2012. ［17］鲁鹏宇. 法政策学初探——以行政法为参照系. 法商研究,2012,(4). ［18］叶必丰. 行政决策的法律表达. 法商研究,2016,(2). ［19］江利红. 行政过程论在中国行政法学中的导入及其课题. 政治与法律,2014,(2). ［20］江必新. 论行政规制基本理论问题. 法学,2012,(12). 作者简介：李煜兴，法学博士，东南大学法学院副教授。基于此，行政法应当将重心从调整行政主体与行政相对人之间的外部行政法律关系，转向政府间的内部行政法律关系，并对区域政府间行政的主体地位、职权配置、行为方式、行为效力等加以明确，从而推动区域行政组织法和区域行政行为法的发展。
正如有学者尖锐指出，植基于对 19 世纪末叶之行政理解的传统行政法—般制度是否已远离当下行政现实，不足以有效地指称一般的行政状态，因此必须作彻底的检讨[3]（P20）。（一）行政政策学与区域行政政策研究 行政权原本属于执行性质的权力，行政行为是执行法律的媒介和工具。行政法不能仅仅关注行政组织、行政行为、行政诉讼等客观要素，同时更应关注区域公共政策的形成过程、政策工具与措施的选择、利益衡量与价值判断等主观要素。伴随区域一体化进程，传统行政区行政正向区域行政拓展，而传统行政法在面对区域行政现象之时显得解释力不够。
在我国区域一体化进程中，区域协作行政模式正在逐步生成。在行政过程论的视角下，要求行政法将对区域行政活动的控制节点由行政过程的末端下游上移至中上游，并且将政策、政治和法律等作为整个区域行政过程的考察变量。
由于区域法制的构建严重滞后于区域行政实践，传统行政法原理与制度难以应对区域治理的现实需求。行政区划是为便于行政管理、法律治理和政治统治而进行的地域空间上的划分。
区域政府间协作行政模式超越了传统行政区行政和部门行政分散治理的行政格局，成为行政法回应与发展的动力。简言之，区域行政本质上是区域政府间的内部行政。
然而，反观我国区域一体化进程，区域法律制度的供给严重滞后于区域治理实践。为推动区域治理，区域经济学的新区域主义主张在区域内外构建不同层次和不同水平的横向和纵向相交叉的分工协作关系，在政府、社会、企业和民众之间，建立跨区域治理策略性伙伴关系。行政规制的前提是市场失灵，凡是市场机制能发挥作用的领域，政府应谨慎介入。在应对区域公共问题等新型行政任务之时，在面对区域均衡、协调、平等、可持续等概括性行政目标之时，通过行政处罚、行政许可、行政强制等传统的、正式的、类型化的行政行为去直接设定、变更相对人权利义务的做法已经行不通。
区域行政本质上属于内部行政，区域行政的主体囊括了多层级的区域上下级政府及其政府职能部门。一方面，区域法治研究者遵循功能主义法治观并运用法解释学研究路径，认为区域行政有别于传统干涉行政和负担行政，其法律保留的强度应相对较弱、规范依据的密度应相对较低，进而认为区域行政具有组织法与行为法上的合法性[2]（P126）。
这种学理层面的剖析对于拓展现行法律规范的区域回应性、适应性具有积极推动意义。对于区域行政规制，行政法学必须解释实施这种调控所发生的组织结构上的变化，为区域经济一体化的法律治理提供学理支持，在解决现实问题的过程中获得自身的发展[2]（P107）。
这些行为机制为区域政府进行自我约束、自我规制提供了制度支撑，在规范区域政府主体行为、避免政府行为异化方面发挥着重要功能。众所周知，行政法是以公共行政为调整对象的部门法。
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