具体到行政解释，必须要保留行政机关在其规制的各种专业领域必要的抽象解释权，以方便行政机关通过发布抽象规则的形式对下级行政机关或下属行政人员进行统一指导。
当行政执法活动中出现需要解释法律的情形时，行政执法机关只能向有权解释机关提出解释法律的请求。[2]在现代行政法治背景下，行政机关的一切行为都应理解为法律适用行为，其在法律适用过程中必然要对所适用之法律进行解释。
就行政解释问题而言，加强对行政解释权的司法审查应是加强对行政解释的有效制约的未来发展方向。省、自治区、直辖市人民政府主管部门。（一）与实践脱节的行政解释立法 根据我国的法律解释制度，行政解释的主体只能是一定级别的行政机关，这意味着行政解释主体需要有法律、法规的明确授权，依据法律程序进行。在我国，行政解释是一个理论概念，并未直接出现在我国有关法律文件中。也就是说，行政解释在我国仅仅是指抽象行政解释，不承认具体行政解释的存在。
[7]惠生武：《论行政解释的基本范畴及其分类》，《法律科学》1999年第3期。然而，在理论上，人们对中国行政解释制度关注较少，其实践中存在的权力滥用问题也没有引起足够的重视。实践中的情形是，宪法法律的规定已经过时，在宪法法律没有修改的情况下，党提出一些突破宪法法律规定的改革主张，经过一段时间的探索、试验，被证明可行后，再领导修改宪法法律。
因此，强调党必须在宪法法律范围内活动，有一个没有言明的前提，即新的宪法和已经制定以及将要制定的法律，具有极大的稳定性。但更需要进一步思考的是，党领导人民制定宪法法律，和党自身必须在宪法法律范围内活动，究竟是什么样的关系？而这个问题，长期没有引起足够重视和必要的研究。如果要说党不在宪法法律范围活动，只能是指党的某些组织和领导干部个人不在宪法法律的范围内活动，而不能质疑整个执政党不在宪法法律的范围内活动。宪法制定后，改革步伐加快，力度加大。
党内法规向国家法律靠拢，当然表明党在宪法法律范围内活动的主动性，但国家法律特别是宪法向党内法规特别是党章靠拢，又如何用党在宪法法律范围内活动来解释？这些都是涉及国家政治体制以及党和国家治理体系的重大问题，建议有关方面加强研究。因为中国共产党是国家的最高政治领导力量，在党的领导、人民当家作主、依法治国三者的关系中，党的领导是前提和首要，党可以要求自己必须在宪法法律的范围活动，强调一切违反宪法法律的行为必须予以追究，但如果提出党不在宪法法律的范围内活动怎么办，就破坏了坚持党的领导这个前提，陷入不可知论了。
而改革与已有的立法包括宪法的诸多重要规定，与未来的法治建设天然存在矛盾。[9]可见，这里的党包括从中央到地方的各级党组织以及任何一个党员。有时候，党内法规没有变化，国家法律包括宪法也可以主动修改，以便与党内法规对接上。宪法不能修改，过时的不再反映党的主张和人民意志的法律也不能修改或者废止了。
为什么制定这部法律要经过这么长时间呢？主要的问题之一，就是对如何在坚持党的领导下，又以人大及其常委会的监督为切入点，保证党在宪法法律范围内活动，在认识和做法上，有分歧，有曲折，有不少重要问题没有研究透彻和形成共识。后来，彭真在1983年宪法颁布一周年向新华社记者发表谈话时说，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律，党的各级组织和广大党员模范地遵守和执行宪法。实践证明，在政治方面，宪法虽然也有极高的地位，但党章的效力显然是高于宪法的，宪法的不少重要内容实际是党章的政治延伸。只有在政治范围内解决问题后，必要时，才会到法律的范围内去解决问题。
现在，处理党与宪法法律的关系，一个重要抓手，就是用党内法规衔接协调国家法律，并以此为杠杆来撬动党对整个法治建设的领导。而要大家都形成共识，就必然不能变得太快，必然要保持必要的稳定，并以避免修改来维护自身的稳定，树立起权威。
进入 刘松山 的专栏 进入专题： 党内法规 时代背景 宪法法律 。这主要表现在党的指导思想和国家根本任务等方面，党章发生变化，宪法主动与之衔接协调。
4、党内法规在什么条件下、在哪些方面可以突破国家法律？ 在一党领导执政的国家，如果不允许党内法规包括党的政策适度地突破国家法律，那么，党领导推动改革和法治的前进，就是不可想象的。每一种法治形态背后都有一种政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一种法治道路底下都有一种政治立场。在这种情况下，作为一个统一的领导党和执政党，哪里会出现不在宪法法律范围内活动的问题呢？ 对这个问题的理解，可以用习近平总书记关于党大还是法大的一段论述来加以阐述。但宪法法律的规定，过去反映了党的主张和人民意志，现在并不反映党的主张和人民意志了，党是不是必须遵守执行？从既往的实践看，党是可以不遵守执行也不必遵守执行的，否则，宪法法律就无法与时俱进地修改和完善了，而历次宪法修改的内容，以及许多法律修改中的重大事项，正是党先提出突破宪法法律原有规定的主张，再由权力机关上升为国家意志的。衔接协调党内法规与国家法律，有很多问题需要研究，有很多线索可以牵引，但是，其中最根本的问题和线索，是要将党在宪法法律范围内活动界定清楚，并以这个清楚的含义来确立党内法规衔接国家法律的基本原则，达到纲举目张的效果。但如前所述，十二大提出这一重大论断，有特殊的时代背景，党对领导改革和宪法法律的稳定性等问题的认识，在那一时期，还受到不少局限。
但是，按照党内法规制定条例的规定，有权制定党内法规的主体很多，党中央的一个部门，一省省级党委都有权制定党内法规，如果每一个有权主体都可以制定突破国家法律的党内法规，那么，宪法法律的权威就会受到严重挑战。另一种情况是国家法律向党内法规靠拢。
但是，中国的改革开放是由党领导的，当宪法法律的规定不能适应新形势，不能解决新问题，不能反映改革的大趋势，是维护宪法法律已经过时的规定，还是与时俱进，由党提出突破宪法法律过时规定的改革主张？这是几十年来我们在理论上没有进行深入研究，至今没有形成共识的重大问题。笔者认为，如果站在具体的党的组织和党内成员的角度看，对党必须在宪法法律范围内活动中的党，应当在两种意义上理解。
党领导宪法法律修改的已有实践，充分证明，党必须在宪法法律范围内活动的这个宪法法律，所指的是反映了党的主张和人民意志的宪法法律，而不是指已经过时的不适应形势情况需要的与党的主张和人民意志不相符合的宪法法律。仅拿党的全国代表大会来说，每五年开一次，每次都会提出重大主张。
[6]这个高度自觉，就是对全党提出的很高的政治道德要求。[4]再后来，这个表述就逐步演变为今天耳熟能详的说法：党领导人民制定宪法法律，党也领导人民遵守、执行宪法法律，党自身也在宪法法律的范围内活动。在政治与法律的关系上，政治是第一位的，法律是政治的延伸和具体化。重要文件和领导人讲话中，重复强调这句话，是必要的、合适的，因为其所要阐明的常常是一种政治和法律的态度、要求，但在理论研究和实践操作中，如何落实这个重要原则，就应当有针对性，应当回答具体问题，应当有更加深入的思考。
四、重视宪法修改对党在宪法法律范围内活动产生的重大影响 1982年宪法将党的领导写在序言中，但是，对宪法序言是否具有法律效力，实际一直存争议。在我们国家，党如何领导民主法治建设，经过了一个不断积累经验、不断总结教训的过程。
这是由维护宪法法律稳定权威的必要性决定的，因为如果各级党的组织甚至党内的个人都可以对宪法法律是否过时进行判断，并在认为已经过时的情况下就不遵守执行，或者提出违宪违法的修改废止的主张，那宪法法律的稳定性和权威性就真的荡然无存了。从十二大党章修改到1982年宪法通过至今，党章和宪法经过多次修改，但是，党必须在宪法法律范围内活动这条极其重要的原则，从来没有修改。
这些重要表述，实际都是宪法的延伸和烘托，值得高度重视、深度解读，是中国特色社会主义进入新时代后，处理党的领导与宪法法律关系的重大时代背景和重大时代特点，对于正确认识党在宪法法律范围内活动的含义，具有十分重要的意义。这就意味着，党内法规是可以突破国家法律的。
但在政治纪律处理后，如何在法律程序上予以处理，的确是一个难题，处理得好，就有利于树立起宪法法律权威，但处理得不好，又容易损害党的领导和执政地位。再比如，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央顺应时代和人民要求，全面从严治党，采取了一系列重大措施，惩治了一大批挑战宪法法律权威的党内腐败分子，整顿了不少违宪违法的党组织，就使得党在宪法法律范围内活动呈现出鲜明的时代要求和特点。这时候，对于党中央、中央政治局、中央政治局常委会在宪法法律范围内活动的理解，恐怕不能绝对化、机械化，因为在一党领导和执政的国情下，这三个主体是全党、全国最高政治领导力量的核心，宪法的修改、法律的制定和修改，本身就要坚持这三个主体的具体领导，涉及全党、全国的重大主张都要由这三个主体领导和提出，如果说宪法法律出台后，这三个主体永远都不能提出突破性的改革主张，不能越宪法法律既有规定的雷池一步，那宪法法律本身就成为静止的东西了，这不符合社会主义法治建设的常理和逻辑。实际上，再往前追溯可以发现，三者有机统一的这个说法和精神，早在前述1983年彭真向新华社记者发表谈话时就提出了。
[3] 参见刘松山：《1981年：胎动而未形的宪法委员会设计》，载《政法论坛》2007年第4期。五、对党所指的范围应当有明确界定 这是个重要问题，强调党在宪法法律范围内活动，那么，这个党所指为何？ 党是指什么范围的主体？长期以来，没有形成一体遵循的称谓，在抽象意义上，为了与其他党派区别开来，与国家政权机关区别开来，我们可以将中国共产党笼统地称为党。
全体人民不能与一个先进的政党相比，全体人民的共识难以形成，一旦形成了就不能变得太快，不然人民中的很大一部分会不适应的，处理不好，共识就会被破坏。但是，党章等党内法规变化了，国家法律为什么必须随之变化，碰到什么情形才可以随之变化，什么时候必须随之变化，或者党内法规没有变化，国家法律又为什么可以主动变化以与党内法规对接，这些做法的道理、原则是什么，这方面，我们的研究也相当薄弱。
但这部法律从酝酿制定到正式出台，历经二十年，被舆论称为二十年磨一剑。另一方面，如果允许党提出与时俱进的改革主张，这个主张就会突破宪法法律的规定，处理不好，党就容易被指为不在宪法法律的范围内活动，甚至被指责为违宪违法，但党如果不提出与时俱进的主张，改革又无法前进。
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