二是非盈利性，在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是、也不能是取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。
《宪法》第51条则可以发散出基本权利限制、法律保留与比例原则等具体内容。[6]参见沈岿：宪法规范层次论：一种解释方法，《清华法学》2012年第5期。
[20]作者的核心命题是：集体所有应该落实为集体成员的个人权利，由此，集体成员就有资格参与集体土地的管理。[20]参见张千帆：农村土地集体所有的困惑与消解，《法学研究》2012年第4期。作者认为，即使在倡导合宪性解释的学者群体内部，对此方法的理解也存在偏颇，尤其是未能区分前述两层内涵。第二类文章旨在揭示文本背后的制度结构。据此，社会权不是经济发展的拖累，而是可以促进经济发展。
总体来说，以法哲学或政治哲学为方法论基础的研究虽然也注重文本，但根本旨趣在于探求文本背后的深层观念结构或制度结构。[44]参见林来梵：国体概念史：跨国移植与演变，《中国社会科学》2013年第3期。随后因区域间的垃圾处理问题急需地方合作，六个县和一个城市又共同建立了前文提到的莱茵—美茵—垃圾处理有限公司。
这一领域第一部的综合性立法是1911年普鲁士的《事业公法人法》。该组织由十个城市、四个县以及一个目的事业公法人于1987年建立，是德国境内最早以发展区域经济为目的的地方政府合作组织之一。我国在新疆维吾尔自治区乌昌经济一体化的过程中也遇到了宪法障碍。区域发展的实践也席卷全球，欧洲区域整合、德国与中国近年来都市群的发展都是典型案例。
与巴登符腾堡州其他区域性团体相比，斯图加特区域协会具有相对较高的调控能力。(表一) (二)区域治理中的法制保障 德国是一个典型的法治国家，具备严谨的法治传统。
因此，区域发展既涉及州与州之间的合作也涉及地方政府间的合作。(一)非正式合作机制 非正式合作机制主要包括，区域网络及论坛、区域大会和地方工作团队。另外，《宪法》第107条确定了县级以上地方各级人民政府管理经济事务的职权。而目的事业公法人或其他区域性组织则采取间接选举代表的方式，履行特定职能。
第6条规定，对于为履行特定事项建立的特别工作团队，如果在协议中未明确规定终止的时间或设立超过20年，就应当在协议中明确具体规定撤销的条件、期限以及方式[正常撤销]，也可以因特殊重要原因被撤销[非正常撤销]。但与德国相比，我国区域性组织未能发挥必要的作用。一般而言，区域划分的主要依据是相似性原则或交织性原则。如何应对各种体制上既定分界的解构与重建，是当今各国公共管理者面对的共同难题。
[42]李远：《联邦德国区域规划的协调机制》，《城市问题》2008年第3期，第94页。根据该法第5条规定，在巴伐利亚州区域规划组织为土地规划的具体实施者。
除1952年巴登符腾堡州的创建外，其他各州重新划分疆域的尝试均告失败。区域性组织是德国区域治理的最主要模式。
财政适用下萨克森州地方条例的相关规定。这是德国境内第一个具有广泛规划功能的跨地方组织。州拥有独立的立法、司法及行政权力。莱茵内卡区域协会具有与其类似的功能。[4] 德国城市化区域的比重要高于欧洲的平均水平，80％以上的人口生活在城市地区。在区域治理中，体现为各种机构的建立都依赖完备的法律基础，具备直接的宪法和法律依据。
同时，公共行为对法律认同度和依赖较深。依据功能，可以分为单一目的事业公法人和多重目的事业公法人。
德国《空间规划法》规定，德国空间规划属于州与地方政府的权责。(二)私法组织 依据私法设立的组织主要承担地方行政机关职权之外的事务，特别服务于技术性基础工程、经济发展与旅游等领域。
16个州中有普通州13个，城市州3个[柏林、汉堡及不莱梅]。根据发起方式，可以分为两种类型。
这都将阻碍其功能的有效实现。地区的组织结构由直接选举产生的区域大会[84名议员]、地区委员会(地区主席及10名议员)以及由直接选举产生的地区主席组成。这已经在湖南省2008年制定的《湖南省行政程序规定》第15条有所体现。[16] 自20世纪90年代开始，地区层面的治理和整合重新引起重视。
[9]各州可以为覆盖全德的抽奖、广播、传媒、青少年保护等公共事业，共同签署协议。目的事业公法人具有固定的组织结构，一般包括会员大会、协会主任、执行主任等，大会由参与建立法人的机构代表组成。
因而，相比州与州之间的协作，地方政府间的行政协作在区域治理中占有更为重要的地位。（二）州与州之间的协作 德国目前各州的疆界为二战之后划分，划分时并未考虑都市发展、区域经济结构以及居民的身份认同等因素。
四、德国区域治理模式的特点分析与启示 人为划定的各种分界一直是行政体系有效运作的基础。德国的发展路径显示，德国各种组织的建立及制度变迁是一种受到政治体制、法律制度、地区本身经济发展等因素交错影响的自发秩序。
2001年6月5日，下萨克森州议会颁布了《建立汉诺威地区法》，正式建立汉诺威地区。第161条规定了地区通过委托得以行使的职权，包括空间规划、环境保护、健康、教育、社会保险等领域。在德国的区域治理中，区域层面的民主合法性之满足有三种形式：直接选举产生地区议会，由地方自治团体代表组成团体大会以及由社会利益集团参与组成地区大会。汉诺威大区域协会被削减为负责地区性公共交通事务的目的事业公法人，协会大会也被取消。
为确保为市民进一步提供公共服务，处于经济带上的城市逐渐结成合作性的联盟，目标是整合现有资源并确保人员和设施在使用上更有效率。与此同时，由于实施具体规划需要在城市及县镇覆盖的区域展开，建立了一些相邻区域协会。
根据组织章程，其决议机构为由所属选区居民直接选举产生的区域大会，责任范围包括区域规划、都市景观设计、区域交通规划、经济发展、垃圾处理、旅游出版等。在德国的法定规划体系中，区域是建立在社会经济相关及地理空间单位上的一种跨地方行政的规划单位，但并非独立的行政区划。
在未来区域经济发展过程中，我国可以借鉴德国经验，增强地方政府的自主性和积极性，逐步完善法制保障，进一步发挥区域性组织的优势。以莱茵—美茵—垃圾处理有限公司为例，它由莱茵—美茵地区的两个独立市、三个县及一个普通市于1998年建立，目的在于重新规制莱茵－美茵地区的垃圾处理经济问题。
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